全面抗战初期，我们党提出要在党内制定党规，以此明确党的基本原则和组织纪律，规定党组织的工作规则，并进一步维护党的团结统一。这既缘于当时管党治党的需要，又离不开毛泽东、刘少奇等领导同志在面对复杂挑战时的创造性设计。刘少奇在1938 年9 月召开的中央政治局会议上较早使用了“党规”的概念，随后毛泽东在党的扩大的六届六中全会（以下简称“六届六中全会”）上正式向全党提出制定党规的要求，同时党内其他领导同志也在不同场合强调要制定“党规党法”“党规党纪”“党的法规”等。需要指出的是，当时党的文献中的“党规”概念，其内涵和外延尚不十分明确，兼有“党的规定”“党的法规”“党的规章”“党的规则”等多层面的意蕴。直到新中国成立后，随着党的建设持续开展以及我们党对自身建设规律认识的不断深化，党的文献中开始使用“党内法规”这一概念并逐渐固定下来，成为党的制度建设的重要支撑和有机组成部分，而“党规”概念则逐渐不再使用。本文聚焦全面抗战时期刘少奇有关党规建设的重要论述，结合他主导和参与的制定党规、执行党规方面的实践活动，梳理归纳刘少奇围绕党规建设提出的初步但具有创新性的认识和思考。

一 “党内要制定一种党规，进行党的建设”

抗战初期，党的建设面临着新的形势和挑战，一方面是我们党要积极应对抗日战争的新形势，另一方面则是党内出现的新情况迫切需要我们党加强自身建设。在这样的背景下，刘少奇总结长期领导革命斗争的实践经验，逐渐形成了创设党规的构想，指出“党内要制定一种党规，进行党的建设”，将党规建设作为党的建设的重要组成部分提了出来。

第一，刘少奇在党内较早使用“党规”这一概念。在六届六中全会召开前夕的中央政治局会议上，刘少奇曾两度提及党规，并具体酝酿且实际推动了党规的创设。在1938 年9 月15日召开的中央政治局会议上，刘少奇作了北方局工作报告，总结抗战以来党在华北的工作，在报告中将党的建设作为一项重要问题提了出来，强调要制定党规以推进党的建设。在 9月26日中央政治局讨论六届六中全会的议程时，刘少奇再一次提出要创设党规的问题。他从全党的角度、特别是针对党的领导层的状况提出问题，主张本着“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级”的原则形成一个党规。

正是在刘少奇的动议下，我们党第一批比较规范的党规的制定工作才正式开启。在刘少奇作这个发言的第二天，毛泽东也在发言中建议“在六中全会通过一个中央工作规则”，并决定由刘少奇等三人组成规则起草小组具体负责相关党规的制定工作。在此基础上，1938年 10月 14日，毛泽东在六届六中全会所作的《论新阶段》的政治报告中，向全党正式提出要制定党规。他在报告第七部分“中国共产党在民族战争中的地位”谈到“党的纪律”这一问题时指出，为了“团结全党，克服新的困难，争取新的胜利”，全党要遵守个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央的纪律，同时“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规”。11月 6日，刘少奇在六届六中全会的最后一天，作了《党规党法的报告》，对由他主持起草的《六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》（以下简称“三个决定”）三个文件作了说明。“三个决定”又由大会全体通过，成为加强党的组织建设和思想建设的重要文件。

第二，要通过制定党规健全党的制度，以加强党的自身建设。刘少奇很早就注意到制度在党的建设中的重要性，无论是早年在安源、大革命失败后在顺直省委，还是土地革命战争时期在北方局，都对此进行了独到的思考和著述，而这些认识也为后来他提出制定党规的构想提供了条件。比如，刘少奇在 1928年受中央委派到天津指导中共顺直省委工作。针对当时个人不服从组织、下级组织不服从上级组织的“极端民主化”状况，他提出的改进措施之一便是要严格党的组织秩序和纪律。在此期间，刘少奇以“赵启”的笔名在《出路》刊物上先后发表了《怎样改造顺直的党？》《“客观环境很好，但是党没有出路？”》等文章，指出要“严格党的组织秩序与纪律，扩大党的教育宣传工作”。而在白区工作中所遇到的诸如严峻外部环境造成的党组织损失、党内同志之间产生矛盾而造成工作迟滞等现实问题，更是愈发让刘少奇认识到制度在加强党的建设方面具有不可替代的作用。1937年 5月 17日，中共中央召开白区工作会议，刘少奇在会上作了《关于白区的党和群众工作》的报告，针对当时党内存在的关门主义、宗派主义、冒险主义等现象，他指出，为了在今后的每一具体工作中都肃清这些问题，“就需要新的工作方式、组织方式、斗争方式的创造，需要党的组织工作的全般转变”。

在全面抗战初期的一段时间，党内党外的形势变化进一步促使刘少奇集中思考有关党建的理论问题，进一步催生了他通过制定党规加强和巩固党的自身建设的想法。就党内而言，党组织不断发展，党员队伍日益扩大，但短时间内大批新党员的加入，出现了部分同志有热情但纪律意识欠缺的问题，因而也带来了强化党组织管理和干部队伍建设的新挑战。如何统一思想、巩固团结、凝聚力量、纯洁队伍成为摆在眼前的现实问题。同时，尽管在党规创设之前，党内就已经制定了党章和各类党的决议案，也存在以惯例形式体现的党的纪律，但彼时党的规章制度形态表现各异，既有最高效力的党章或党章修正案，也存在效力较低的大量党内规范性文件，而从党的一大到党的六大通过的党章和各项决议案中尚未出台针对中央和各级党组织的专门工作规则，在维护党中央的权威和集中统一领导等党的建设诸多领域，仍然缺少相应制度作为保障。这就催生了制定形式规范、效力较高、问题针对性较强的党规的需要。就党外而言，全面抗战爆发后的严峻形势加剧了党组织在敌后发展的难度，如何通过党的制度建设促进党的各级各类组织的发展壮大巩固也是亟待解决的难题。正是由于党内和党外的形势变化，刘少奇更加明确了要通过制定党规和紧紧依靠制度来加强和巩固党的自身建设。他在同杨尚昆、张浩等为全会起草党内民主集中制法规时，还产生了写作《论共产党员的修养》的思想源头，为发展党的建设理论提供了契机。

二 “党规党法是强调纪律的”

党规概念的正式提出，与维护和落实党的纪律密不可分。在刘少奇看来，“党规党法是强调纪律的”，具有突出的严肃性和权威性，党员在党规与党的纪律面前要一律平等。

第一，党规是对党的纪律的强化，党规与党的纪律是有机统一的。党规与党的纪律是存在范畴交叉的两个概念。如何准确理解党规与党的纪律的关系，应当回归到党史和党的文献中寻找依据。一方面，党的纪律包含党规。毛泽东是在“党的纪律”部分正式提出了“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分”，要求进一步加强对党员进行党的纪律教育，促使全体党员都能遵守党的纪律，所以最初党规就是作为党的纪律之一部分提出的。另一方面，党规是为了强调党的纪律。刘少奇提出制定党规的想法，目的也是为了重申党的纪律，以此维护党内的团结统一。在 1938年 9月 26日的中央政治局会议上，刘少奇说：“过去在莫斯科有人说，只要在政治上正确，组织上可以不服从。这是不对的。必须无条件服从组织。”所以从党规的创设来看，初衷就是强调全党上下都必须无条件遵守各项党的纪律。

第二，党员在党规与党的纪律面前一律平等，要强化党规与党的纪律的严肃性和权威性。刘少奇将一些党员有条件地、有选择地遵守党规与党的纪律的行为视为一种党内的不良倾向。他曾反复提及并批评这一倾向，认为党员无论职务高低都应一视同仁地遵守和执行党规与党的纪律。早在 1936年 12月，刘少奇就于《在北平问题上所应获得的教训》一文中就指出：“纪律不只是同志应该遵守，负责人与指导者也应该遵守。不只破坏集中原则的人是违犯纪律，破坏民主原则的人也是违犯纪律。”1941年，他在《反对党内各种不良倾向》一文中又指出：“党的纪律是统一的。不能有需要遵守纪律的普通党员与不需要遵守纪律的上层人物之分。”1945年，刘少奇在党的七大上所作的关于修改党章的报告中，针对有的党员不尊重党规与党的纪律权威性的问题，在阐述民主集中制时指出，党内有些同志不了解党的民主集中制是在民主基础上的集中制，出现了自身领导脱离党内民主、脱离党员群众的现象。对此，刘少奇严肃地说：“他们认为党的法规和决议，是为那些普通人写的，而不是为他们这些特殊的领导人写的。这是党内一种反民主的个人专制主义倾向，是社会上特权阶级的思想在党内的反映。”对于党的最高领导同志，刘少奇也强调要一律遵守党规与党的纪律，并将毛泽东作为全党遵守党规与党的纪律的模范。他指出：“毛泽东同志，是我们党的领袖，但他又是我们党的一个普通党员，他是在党的支配之下，并以最谨慎的态度来遵守党的一切纪律的。”在刘少奇看来，党规与党的纪律的权威不容撼动，党内全体党员不论职位高低，都不容挑战党规与党的纪律的严肃性。

三 “要在组织上、党规上保证党的团结”

全面抗战开始后，鉴于形势的迅速变化和党内出现的新情况新问题，刘少奇不仅强调要更加维护党的团结统一，而且提出“要在组织上、党规上保证党的团结”，即通过制定党规为维护党的团结统一提供制度保障。

第一，要通过制定党规明确党的工作规则，避免出现违背党的组织原则的现象。全面抗战爆发后，中共中央就强调，必须坚持统一战线中的独立自主原则，但这一原则起初并没有为全党所充分理解。王明从苏联回国后，在 1937年 12月召开的中共中央政治局会议上，对洛川会议以来党在统一战线问题上的许多正确观点和政策提出了批评，否认共产党在抗战中争取领导权的重要意义，否认抗日民族统一战线中的独立自主原则，在党内产生了不良影响。紧接着，在长江局工作期间，王明出现一系列严重违背组织原则的做法：不服从中央的决定，在外公开发表同中央不一致的意见，擅自使用中央甚至毛泽东的名义发表文件，拒不遵守纪律等。此外，张国焘不仅在长征期间闹分裂，甚至在 1938年 4月公开叛党，也造成了恶劣影响。在这一背景下，1938年 9月 26日，在中央政治局讨论六届六中全会议程时，刘少奇指出，共产国际强调中国共产党要加强党内团结，“这是第一次，国际警惕我们。国际说，现在中共公开了，日寇企图进行破坏挑拨，工作的分散，容易发生领导同志中的关系不好，这值得我们很大的注意。同时要提高各级党部的团结。好在现在全党在政治上没有什么分歧的意见。如何团结呢?我想在组织上、党规上保证党的团结。个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级”，主张本着“四个服从”的原则形成一个党规。这是他“从全党的角度、特别是针对党的领导层的状况”而提出的重大举措。意在通过制定党规将中央以及各级党组织的工作规则加以规范，避免再出现不服从中央决定等违背党的组织原则的做法。

第二，制定党规的目标是维护党的团结统一。在 1938年 9月召开的中共中央政治局会议上，毛泽东支持了刘少奇对于建立党规的提议。会议最后决定成立以刘少奇为主导的中央工作规则起草委员会，负责“三个决定”的起草工作。从刘少奇所作的《党规党法的报告》可以看出，“三个决定”的主要立规目的在于维护党的团结统一，主要针对的是王明、张国焘等在全面抗战初期出现的严重破坏党内团结统一的问题。刘少奇指出：“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。”“三个决定”作为重要的党规，其出台的目的就是通过执行这些党规，加强对全党的教育，使广大党员依规办事，以此从组织上保障党的团结统一。例如，关于中央委员会的工作规则与纪律，刘少奇强调，“如无中央及政治局、书记处之委托，中央委员不能代表党发表文件”;关于各地党委的工作规则与纪律，他提到，“各级党委直至中央的会议在未决定向外或向同志中发表时，任何人无权发表”;最后，刘少奇还提出，“三个决定”作为党规，在正式制定通过后，即可“发出教育全党同志，为党的建设的一课”。此后，六届六中全会通过的“三个决定”在全党得到广泛传播学习，提高了全党对于维护党的团结和统一的认识。毛泽东曾经说“六中全会是决定中国之命运的”，这与刘少奇主导制定的“三个决定”所发挥的团结统一全党的作用密不可分。

第三，制定并遵守党规必须严格落实民主集中制。在刘少奇看来，制定党规的目标是维护党的团结统一，而要确保这一目标的实现，则必须严格落实民主集中制。他在 1938年 9月的中央政治局会议上倡议制定党规时强调，要“本着‘个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级’的原则形成一个‘党规’”，将民主集中制作为制定“三个决定”应当遵循的基本原则。在后来的《党规党法的报告》中，刘少奇强调，“三个决定”等文件“在六中上通过也是党组织建设之一，保证按民主集中制来建设我们的党”。在党的七大上所作的关于修改党章的报告中，刘少奇将党的民主集中制提到组织纪律的高度，并作为报告九个部分之一进行着重阐释说明。在刘少奇看来，党规的制定过程就是民主集中制的一种反映，他在解释何为“党的民主制是在集中指导下的民主”时，强调其中一项重要内容就是“一切决议和法规的制订是经过充分准备和仔细考虑的”，而且“全党是有一切党员都要履行的统一的党章和统一的纪律的”。刘少奇之所以在论及党规问题时反复强调落实民主集中制，是因为两者内在要求是一致的，都在强调制度的约束性和执行的无条件性，而且民主集中制本身就是重要的党规与党的纪律。正如刘少奇在《论党员在组织上和纪律上的修养》中指出的，“民主集中制的执行是带有绝对性和无条件性的”，“领导者如果违反民主集中制，违反上述各种条件，那就是犯错误，犯党的纪律（因为违反党的民主集中制也是违反党的纪律）”。

四 在执行党规党法上“应表现为模范”

刘少奇指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”党规在制定完毕后，必须认真予以执行落实。刘少奇着重指出，党的中央领导层在执行党规党法上“应表现为模范”，发挥自上而下的示范作用，同时党员要在思想和行动上均自觉地、严格地遵守党规，对于遵守和执行党规不力的党员则应给予严肃而恰当的处理。

第一，在党规执行问题上，党的中央领导层应发挥自上而下的示范作用。党规在制定完成后，就成为党员和党组织的行动规则，需要严格执行和贯彻落实。刘少奇在党的七大上所作的关于修改党章的报告中强调，执行党规与党的纪律是一项重要的党员义务和责任。他指出：“党章规定每一个党员都要严格遵守党纪，积极参加党内的政治生活和国内的革命运动，实际执行党的政策和党的组织决议，和党内党外一切损害党的利益的现象进行斗争。党员的这些义务，是大家历来所公认的。”在如何具体执行党规方面，刘少奇强调要发挥自上而下的带动示范作用。他在《党规党法的报告》中提出，“三个决定”等党规修改通过后，中央委员及政治局委员应该成为执行这些党规的模范。不仅强调中央委员和政治局委员是执行党规的“关键少数”，而且要求他们必须在执行党规方面为全党作出表率、树立标杆。

第二，在党规与党的纪律的执行方式上，应当是思想和行动的有机统一。在党规与党的纪律执行方式上，刘少奇进行了深入思考，形成了许多发人深省的观点。1941年 7月，他在华中局党校作《论党内斗争》的演讲时指出：“单是在组织上处罚同志多，并不能提高党的纪律。党的纪律，党的统一，主要的也不是靠处罚同志来维持(如果要这样才能维持，那就是党的一种危机了)。而主要的是依靠党在思想上、原则上的真正一致，依靠大多数党员的自觉性来维持的。”也就是说，党员对党规的执行应该是刚性制度和柔性思想、外在约束和内心自愿的有机统一。刘少奇强调，共产党员“要有坚持党内团结、进行批评和自我批评、遵守纪律的修养”，要求党员提高思想觉悟，自觉做到服从党规与党的纪律。党员也只有打通思想，高度认同党规与党的纪律的必要性和科学性，才不会认为党规与党的纪律限制了自身自由，从而在行动上真正做到自觉遵守和执行党规与党的纪律。为了增强党员的积极性、主动性，提高党员的思想认同，刘少奇强调要加强和扩大党内民主。1945年 3月，他在党的扩大的六届七中全会上在对修改党章的有关问题作说明时，指出：“党员有在一定的会议上可以批评党的任何工作人员的权利，这一条我动摇了几回，‘任何’两字写了又圈掉，圈了又写上……但仍倾向于给党员这个权利”;要保证党员权利，走好“党内的群众路线”，确保“领导骨干与广大群众相结合”，推动全党在思想上更加团结统一，也更加主动地遵守党的各项要求。

第三，对于执行党规与党的纪律不力的，要给予严肃处理，同时注重教育引导，反对惩办主义的政策。刘少奇一直强调避免机械地、片面地执行党规与党的纪律，而是要求在严格执行党规与党的纪律的过程中，注意对党员所犯错误进行严肃而恰当地分析与处理。他指出：“党员犯错误，有一部分是必须给处分的，比如明明懂得党章党纪和党的决议政策，却明知故犯、有意钻空子或者阳奉阴违、假公济私、对党欺骗隐瞒而犯下的错误;对于有些党员觉悟程度不高，对马列学习很少，对于中国复杂情况还不清楚，对党章党纪、党的决议政策还不了解的，要对其进行解释、教育和批评，而不应适用党的纪律处分。”这一认识和论述讲清楚了在严格执行党规与党的纪律的前提下，如何更好地发挥对党员的教育引导作用，体现出一种“惩前毖后、治病救人”的理念。对此，刘少奇特别批评了有些地方过于倚重纪律制裁解决党内问题的惩办主义现象。他认为，如果不从政治上原则上去解决一切问题，而采用组织手段与纪律去解决一切问题，在领导方式上过分机械与绝对，就是命令主义与惩办主义。因此，他强调，“只有在政治上原则上解决以后，组织手段与纪律的采用才是对的。纪律在党内是必要的，应加强——但要在最后的时候去采用”。

在全面抗战时期，刘少奇围绕党规建设形成了许多独到见解和深刻认识，反映了他的深邃思考和远见卓识。回顾全面抗战时期刘少奇有关党规建设的认识和思考，有助于我们进一步深刻理解党内法规制度建设的历史源流以及有关理论和实践问题，对今天我们党不断加强党内法规制度建设的科学性、规范性、专业性也具有启示意义。

作者：张海涛，中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部讲师

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